Publiek-collectief samenwerken aan collectieve stedelijke voorzieningen.

Leren van de Europese voorhoede: Commons beleid in Barcelona, Bologna en Hamburg

De groeiende aandacht vanuit gemeenten voor publiek-collectieve samenwerking is niet uniek voor Amsterdam. Een aantal steden in Europa hebben pro-actief geïnvesteerd in het faciliteren en reguleren van initiatief van bewoners die gemeenschapsvoorzieningen democratisch, sociaal en lokaal willen organiseren. In deze steden ligt de zeggenschap over voorzieningen die als essentieel worden gezien voor het collectieve welzijn van de stad steeds meer bij bewoners zelf. De steden sluiten verschillende typen samenwerkingsafspraken af met ‘commons’ initiatieven. Volgens deze gemeenten helpt lokale samenwerking om de weerbaarheid van de samenleving te versterken én het maatschappelijk vertrouwen van in de overheid te herstellen.

Hieronder volgt een korte analyse van de ontwikkelde kaders en tools vanuit drie Europese steden. Het doel van deze analyse is om inspiratie te vinden voor het inrichten van beleidskaders ten behoeve van succesvolle Amsterdamse publiek-collectieve samenwerkingen. We hebben gekozen voor drie steden in drie landen met een verschillend historisch, beleidsmatig en cultureel referentiekader.

BARCELONA  

‘Commons Policy Citizen Asset Program’ 

De stad Barcelona komt met haar ‘Commons Policy Citizen Asset Program’ tegemoet aan de vraag van haar inwoners om publieke ruimtes en voorzieningen op een participatieve manier te laten beheren. De gemeenteraad zet met dit programma een actieve verschuiving in van ‘publiek management’ naar ‘collectief management’. Dit betekent dat publieke voorzieningen door lokale gemeenschappen worden georganiseerd en beheerd. Het commons beleid is specifiek gericht op groene commons, gemeenschapsgebouwen en grond. Gemeente Barcelona ziet collectief management als een democratiseringselement binnen het openbaar bestuur.

Het in beheer nemen van een gemeenschapsvoorziening is niet vrijblijvend. Het bewonerscollectief dat het management van de voorziening verzorgt, mag niet alleen het doel van de eigen organisatie dienen, maar moet ook verbonden zijn met de omliggende belangen en behoeften van de gemeenschap. Het vraagt om een vorm van democratisch en participatief organiseren, waarbij de hele gemeenschap toegang heeft tot de voorziening. Daarbij vloeit alle eventuele winst terug naar investeringen in de voorziening zelf of naar de gemeenschap.  

Lokale context 

Barcelona heeft een lange traditie in non-profit gemeenschapsbeheer van publieke gebouwen en voorzieningen. Dit komt voort uit het burgerverzet tegen de dictatuur en grote immigratie in Spanje in de jaren ’60 en ’70.  Nieuwkomers werden door het stadsbestuur niet voorzien van de basiswelzijnsdiensten, dus ontwikkelden de buurten als reactie hierop hun eigen ruimtes en instellingen. Deze historische achtergrond heeft tot vandaag grote invloed op de manier waarop de stad wordt bestuurd, met een grote diversiteit aan participatieve samenwerkingsvormen tussen lokale overheid en burgercollectieven. Na jaren reactief bureaucratisch beleid wil de gemeenteraad nu pro-actief ‘commons-beleid’ maken door criteria en procedures voor publiek-collectief management in beleid te regelen.   

Praktische ontwikkeling beleidsinstrumenten

Voor de uitvoering van het commons beleid zijn drie gerichte beleidskaders en -tools ontwikkeld: Community Balance, Legal protocol of Civic Management, Citizen assets register. Ook heeft de stad een intern ambtelijk orgaan opgericht voor het stimuleren en uitvoeren van publiek-collectieve samenwerkingen. Dit draagt de naam: ‘Citizen asset office’. Hieronder worden de verschillende onderdelen kort toegelicht.  

• Community balance 

De eerste beleidstool is de ‘Community Balance’. In Barcelona moeten burgercollectieven aan bepaalde sociale criteria voldoen om toegang te krijgen tot overname of beheer van een gemeentelijke bezitting zoals vastgoed, een stuk grond of een gebruiksrecht. In de praktijk is de Community Balance een vragenlijst met criteria op organisatieniveau en op projectniveau. Met deze vragenlijst worden de activiteiten van collectieven door de eigen organisatie én door ‘peers’ binnen de lokale gemeenschap geëvalueerd.  Op gebied van oa. interne democratie en participatie, herverdeling van gemaakte winst, sociale en duurzame impact op de lokale omgeving.  De Community Balance is in co-creatie ontwikkeld door de gemeente en het Solidarity Economy Network (XES), in samenwerking met de verschillende lokale gemeenschapsorganisaties.   

• Legal Protocol of Civic Management 

Een intern team van ambtenaren en juristen heeft in Barcelona een juridisch kader ontwikkeld voor collectief management. In dit protocol worden verschillende juridische procedures genoemd voor het aangaan van een publiek-collectieve samenwerking. Kort gezegd komt ‘collectief management’ er in dit geval op neer dat de lokale overheid een managementtaak overdraagt aan een gemeenschapsorganisatie. Dit kan het management van groenbeheer of een gemeenschapsgebouw in de wijk zijn, maar ook de organisatie en beheer van een collectieve lokale energievoorziening. Hiermee worden non-profit burgercollectieven in staat gesteld om taken uit te voeren die binnen de gemeentelijke bevoegdheden vallen. Deze overdracht van taak en macht wordt altijd vastgelegd in een juridische overeenkomst: de samenwerkingsovereenkomst.  

De overdracht van een overheidstaak en daarmee gepaarde invloedsfeer is vormgegeven in een transparant proces. Alle inwoners hebben in principe evenveel recht om te participeren in de uitvoering van een publieke taak. Hoe bepaalt de overheid op transparante en rechtvaardige wijze wie de het mandaat in handen krijgt om de publieke taak uit te voeren?  In het juridisch kader worden twee routes genoemd:   

1. Publieke aanbesteding: De beherende entiteit – het burgercollectief - zal worden geselecteerd door middel van een competitieve openbare procedure die openstaat voor alle entiteiten die geïnteresseerd zijn in het maatschappelijk beheer van de faciliteit. Hierbij worden de sociale criteria opgenomen zoals vastgelegd in de community balance. 
2. Directe toewijzing Er zijn gevallen waarin het collectief beheer slechts aan één entiteit kan worden toevertrouwd. Dit, door de aard van het te beheren project of voorziening. In dat geval wordt de oproep niet gepubliceerd. Het bevoegd gezag moet ter afronding van het proces ondersteunende argumenten aandragen om het collectief beheer te kunnen formaliseren. 

De praktijk leert dat deze procedures, inclusief de zelfevaluatie via de ‘Community Balance’, op dit moment nog erg ingewikkeld zijn voor kleine non-profit gemeenschapsorganisaties. Gemeente Barcelona geeft aan dat deze procedures voor deze specifieke groep versimpeld en gedigitaliseerd moet worden.   

• Citizen assets catalogue 

De Citizen Assets Catalogue, is een register van publieke taken en bezittingen waarvan het management en beheer is overgedragen aan de gemeenschap. Denk hierbij aan grond, vastgoed of een publieke voorziening. De catalogus geeft alle burgers toegang van de voorwaarden waaronder de verschillende burgerorganisaties deze mogen gebruiken of overnemen. Naar verwachting wordt de catalogus in 2024 gepubliceerd.   

• Citizen Asset Office 

Voor de uitvoering van het commons beleid heeft de stad Barcelona een gemeentelijk orgaan opgericht, het Citizen Asset Office. Dit is een intern ambtelijk orgaan met twee opdrachten: het coördineren van alle publiek-collectieve gebruiksoverdrachten en het uitvoeren van promotiecampagnes om burgers te informeren over het commons beleid en manieren waarop inwoners publieke taken en voorzieningen in beheer kan nemen.  

Bronnen:  

• Publieke informatiepagina over het Citizen Asset Program 
• Powerpoint met ‘Commons beleidskaders’ vanuit Gemeente Barcelona (ENG) 
• Een overzicht van juridische documentatie rondom het Citizen Asset Program (ES/CAT) 
• Een analyse van juridische kaders tbv Citizen Asset Program (intern doc – ENG) 
• Een overzicht van alle citizen participation regulations vanuit Gemeente Barcelona (ENG) 
• Community balance questions guide (ENG) 

BOLOGNA  

Gemeentelijke verordening: ‘Bologna Regulation on public collaboration for Urban Commons’ .

De Italiaanse stad Bologna heeft inmiddels alweer tien jaar geleden een verordening ingesteld voor ‘stedelijke commons’. Dit betekent dat de gemeenteraad van Bologna een kader van bindende regels heeft vastgesteld om het voor bewoners mogelijk én makkelijk te maken om gemeenschapsvoorzieningen in de eigen buurt te organiseren en beheren, met actieve hulp van de overheid. De verordening is gericht op fysieke gemeenschapsvoorzieningen zoals openbaar groen, leefbare pleinen, buurthuizen en schoolgebouwen én immateriële voorzieningen zoals inclusief onderwijs en digitale ‘commons’. Bologna is hiermee een voorbeeld op gebied van publiek-collectieve samenwerking. Overheid en bewoners werken samen aan oplossingen voor de zorgen van bewoners. De verordening staat symbool voor een nieuw bestuurlijk model waarin de organisatie van gemeenschapsvoorzieningen niet wordt overgelaten aan de overheid of de vrije markt. Nieuw bestuur gaat uit van de oplossingskracht van bewoners en bewoners krijgen meer zeggenschap over de organisatie en het beheer van gemeenschapsvoorzieningen. Met deze verordening bouwt het stadsbestuur voort op de sociaal-politieke geschiedenis van de stad. De stad is al decennia voorstander van actieve burgerparticipatie en gedecentraliseerde politiek gezag.

Impact

De verordening is nog steeds in werking en is in de afgelopen jaren een aantal keren geactualiseerd. Heeft het instellen van een ‘commons’ verordening werkelijk effect? In Bologna kunnen we tien jaar later de impact goed zien:

• Er zijn in de eerste vier jaar meer dan 400 voorstellen ingediend waarvan er ongeveer een derde zijn doorontwikkeld tot samenwerkingsovereenkomsten. Bijna 50% van de ontvangen voorstellen ontvangen uitsluitend niet-financiële ondersteuning vanuit de gemeente. Na 10 jaar mogen we uitgaan van minstens het dubbele aantal. De ingediende samenwerkingsovereenkomsten zijn gericht op vier kerngebieden:
  • zorg voor de openbare ruimte (54,1%);
  • zorg voor kwetsbaren (25,8%);
  • zorg voor de gemeenschap (23,5%);
  • zorg voor cultuur en onderwijs (17,9%).
• Bewonerscollectieven die voorzieningen voor de gemeenschap organiseren blijken alleen succesvol te zijn als ze een formele samenwerking kunnen aangaan met de lokale overheid. Collectieven die in de afgelopen jaren door de gemeente zijn buitengesloten van samenwerking zijn gedoemd te verdwijnen. De zogenoemde ‘grassroots’ initiatieven zijn vaak informeel georganiseerd en worden gestabiliseerd door het instellen van regels.
• De verordening vergroot de betrokkenheid van niet-institutionele actoren bij de zorg voor gemeenschapsvoorzieningen, bijvoorbeeld informele groepen en commissies.
• Meer dan 300 Italiaanse gemeenten hebben de ‘Bologna-verordening’ als voorbeeld genomen en hebben een soortgelijk lokaal regelgevend wettelijk kader ingesteld.
• In navolging van Bologna organiseren veel internationale steden een ‘Commons Lab’. Dit lab ondersteund bewonerscollectieven (‘commoners’) om validatie en legitimatie voor hun project te organiseren. Dit wordt vervolgens geformaliseerd via een ‘Commons Accord’. Dit is een samenwerkingsovereenkomst tussen bewonerscollectief en de gemeente, waarin de wederzijdse ondersteuningsplichten worden gespecificeerd.”

Er is ook kritiek op de verordening, waar we van kunnen leren:

• Het beleid van Bologna zou in het voordeel moeten zijn van een brede groep ‘grassroots’ bewonerscollectieven. In de praktijk wordt een relatief selectieve groep bevoordeeld: dit zijn reeds welvarende mensen en groepen met uitgebreide politieke netwerken.
• De verordening werkt goed als het om politiek ongevoelige gemeenschapszaken gaat zoals het plaatsen van straatmeubilair of het schoonmaken van parken. Politiek en economisch meer gevoelige ‘commons’ zoals eigendom van vastgoed en energievoorzieningen vallen niet binnen het bereik van de verordening.
• Eén verordening is niet voldoende. Het legitimeren en realiseren van ‘commons’ vraagt om een culturele verandering binnen de lokale overheid. Ambtenaren moeten (bij)geschoold worden over concrete mogelijkheden voor collectief management en beheer van gemeenschapsvoorzieningen.

Bronnen:

• Bologna Regulation for the care and regeneration of urban commons
• Recent academisch onderzoek naar de impact van de Bologna regulation (2023)
• Commoning in the city, Blog David Bollier (2023)

HAMBURG

De derde stad in dit rijtje is Hamburg. In Duitsland worden coöperatieve bewegingen van oudsher stevig gefaciliteerd en gereguleerd door de overheid. Op nationaal niveau is in Duitsland al sinds 1889 de ‘samenwerkingswet’ van kracht (Genossenschaftsgesetz). Met deze wet stelt de overheid eisen aan de governance van oa. bewoners coöperaties. Uiteraard zijn er sinds 1889 vele aanpassingen en actualisaties geweest. De belangrijkste principes van de samenwerkingswet zijn op dit moment:

• Open en vrijwillig lidmaatschap: Coöperaties staan open voor alle individuen die een gemeenschappelijk economisch, sociaal of cultureel belang delen, ongeacht hun sociale, raciale, politieke of religieuze achtergrond. Het lidmaatschap is vrijwillig en de leden hebben het recht om deel te nemen aan het bestuur en de besluitvormingsprocessen van de coöperatie.
• Democratische ledencontrole: Coöperaties worden democratisch gecontroleerd door hun leden, die gelijke stemrechten hebben, ongeacht de omvang van hun investering. Het bestuursorgaan van de coöperatie wordt gekozen door de leden en is verantwoordelijk voor het bepalen van het beleid van de coöperatie en het waarborgen dat de coöperatie wordt geëxploiteerd in overeenstemming met haar principes en doelstellingen.
• Economische deelname van leden: Coöperaties zijn eigendom van en worden beheerd door hun leden, die deelnemen in de winsten en verliezen van de coöperatie. Het overschot van de coöperatie wordt onder de leden verdeeld op basis van hun gebruik van de diensten van de coöperatie, en niet op basis van hun aandeel in het eigendom. Dit zorgt ervoor dat de winsten van de coöperatie worden geherinvesteerd in de coöperatie of worden gebruikt ten behoeve van de leden.
• De audit gedecentraliseerd georganiseerd, waarbij elke commissie verantwoordelijk is voor de controle van coöperaties binnen een specifiek geografisch gebied. De besturen worden doorgaans bestuurd door een raad van bestuur, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de coöperatieve sector, het accountantsberoep en het algemeen belang.

Deze eisen gelden voor alle coöperaties in Duitsland. Dit zorgt ervoor bewoners flink wat administratieve stappen moeten zetten om een coöperatie te starten, de drempel is daarmee wat hoger dan bijvoorbeeld in Amsterdam. Aan de andere kant is deze manier van organiseren zó ingebed in de Duitse economie en samenleving, dat er veel ondersteunende diensten bestaan om oprichting stappen zo makkelijk mogelijk te maken. De Duitse samenwerkingswet maakt het voor Duitse gemeenten gemakkelijker om een samenwerking aan te gaan met bewoner coöperaties. Door de heldere eisen op gebied van governance zijn zij een betrouwbare partner voor de lokale overheid.

Publiek-collectieve samenwerking als onderdeel van de oplossing voor de wooncrisis in Hamburg

Gemeente Hamburg heeft steeds meer metropool functie met een grote aantrekkingskracht waardoor woonkosten voor bewoners enorm zijn gestegen. Afspraken tussen gemeente en commerciële marktpartijen hebben er daarnaast voor gezorgd dat nieuwe woningen vooral in het hoge segment zijn bijgebouwd. Er ligt een grote druk op bestuurders en gemeenteraad om de stad toegankelijk te houden voor iedereen. Sociale bewegingen van bewoners lanceerden grootschalige protesten tegen het marktgerichte huisvestingsbeleid van de stad. De invloed van de sociale beweging op de politiek van Hamburg was sterk. Als reactie lanceerde de gemeente concrete beleidsalternatieven voor méér burgerparticipatie, méér publiek eigendom en méér transparantie.

Enkele voorbeelden:

• De kraak van een omvangrijk pand door de bewonersbeweging leidde niet tot ontruiming door de politie, maar de gemeente besloot het complex terug te kopen van een investeerder. Dit was een veelbetekenend gemeentelijk besluit en leidde tot een meer constructieve verhouding tussen bewonersbeweging en gemeente.
• De gemeente heeft het instituut Stadwerkstatt opgericht om participatie in het plannings- en woonbeleid te stimuleren
• De gemeente lanceerde een transparantieregister waarin alle inkoop en samenwerkingscontracten van de gemeente worden gepubliceerd.

De gemeente ziet samenwerking met bewonerscollectieven inmiddels als onderdeel van de oplossing voor de wooncrisis in Hamburg.  Er is specifiek beleid voor wooncoöperaties ontwikkeld op basis van de ‘inclusieve zoning’ methodiek. Dit betekent dat er standaard een percentage coöperatieve wooneenheden wordt opgenomen bij het ontwerp van nieuwe ruimtelijke plannen. In Hamburg wordt 20% van de nieuwe ontwikkelingen gereserveerd voor ‘Baugemeinschaften-projecten’ (cooperaties en stichtingen). Door deze beleidsmaatregel krijgen bewonerscollectieven de kans om gemeentelijke grond te kopen voor de ontwikkeling van coöperatieve woningen. De verkoop van gemeentelijke grond verloopt via een competitieve aanbestedingsprocedure, specifiek ingericht voor bewonerscollectieven. Per ontwikkelgebied stelt de gemeente specifieke criteria op gebied van duurzaamheid, sociaal én governance. Zodra een bewonerscollectief de aanbesteding heeft gewonnen wordt een samenwerkingsovereenkomst opgesteld en getekend. Deze overeenkomst wordt opgenomen in het transparantieregister. Naast de maatregel van ‘inclusive zoning’ is in Hamburg ook een speciaal ‘Agentschap voor bouwgemeenschappen’ opgericht. Dit agentschap is opgericht om bewonersgroepen te ondersteunen bij het maken van een gedegen bouwvoorstel en om in contact te komen met samenwerkingspartners.

Hamburg laat zien dat het succes van lokale ‘wooncommons’ in grote mate afhangt van een lokale overheid die legitimiteit biedt aan de projecten van bewonerscollectieven. Zonder de maatregel van ‘inclusieve zoning’ en het instellen van specifieke selectiecriteria zouden bewonersgroepen geen kans maken binnen de ontoegankelijke woningmarkt van Hamburg. De stad werkt actief met bewoners samen om meer woningen in de stad in collectief eigendom van bewoners te krijgen.

Bronnen:

https://www.gesetze-im-internet.de/geng/BJNR000550889.html

https://www.hamburg.de/stadtwerkstatt/

https://transparenz.hamburg.de/

https://www.hamburg.de/baugemeinschaften

Noot: dit artikel is geschreven door Vera de Jong, in het kader van het Actieprogramma AmsterDOEN. Heb je aanvullingen? Laat het ons weten via AmsterDOEN@Amsterdam.NL