Article

Evaluatie Herstructurering bedrijventerreinen (HIRB)

Onderzoekers: Bureau Buiten en RIGO
Opdrachtgever: Provincie Noord-Holland

SAMENVATTING
1. Aanleiding: evaluatie op doeltreffendheid HIRB 2014-2016 & beleidsvarianten HIRB 2017-2019

 

Voorliggend conceptrapport van Bureau BUITEN en RIGO, opgesteld in opdracht van de Provincie Noord-Holland, bestaat uit:
1. Evaluatie op doeltreffendheid HIRB 2014-2016: De “Uitvoeringsregeling Herstructurering en Intelligent Ruimtegebruik Bedrijventerreinen” (kort: HIRB, bestaande uit HIRB Fysiek en HIRB Proces) en de “Uitvoeringsregeling Overaanbod” (kort: HIRB Overaanbod) zijn voor 2014, 2015 en 2016 geëvalueerd op doeltreffendheid.
2. Aanbevelingen HIRB 2017-2019 in de vorm van drie beleidsvarianten: De beleidsvarianten spelen in op economische trends en ontwikkelingen en de (veranderende) behoefte van bedrijven en gemeenten op het gebied van herstructurering.

De evaluatie en aansluitende beleidsvarianten zijn mede tot stand gekomen op basis van interviews met gemeenten, bedrijven, het ONHN, het PBH en de provincie Noord-Holland, een enquête onder Noord-Hollandse gemeenten en deskresearch (beleidsdocumenten provincie Noord-Holland, projectaanvragen, HIRB/PHB jaarverslagen).

2. Resultaten evaluatie
Beleidsreconstructie & interventielogica
Met HIRB Fysiek en Proces beoogt de provincie Noord-Holland als resultaat onder meer een verbeterde ruimtelijke kwaliteit op bedrijventerreinen. De beoogde impact hiervan is dat de economische vitaliteit van de bedrijventerreinen wordt versterkt, en het aantal banen en vestigingen er toeneemt. Ter illustratie de interventielogica van HIRB Fysiek (interventie-logica HIRB Proces en Overaanbod: zie hoofdstuk 2) waarin de ideaaltypische werking van het beleid is weergegeven.
De HIRB Overaanbod heeft als doel om – middels onderzoek, procesmanagement en regionale visievorming – overaanbod (c.q. leegstand) terug te dringen. De beoogde impact is een evenwichtige situatie op de regionale markt voor bedrijventerreinen.

Tevredenheid gebruikers
- Het overgrote deel van de gemeenten (94%) is tevreden over het aan-vraagproces en de algehele communicatie omtrent HIRB.
- Voor meer dan 74% van de projecten in HIRB Fysiek en 56% in HIRB Proces zien gemeenten positieve effecten op de ruimtelijke kwaliteit.
- Voor 84% van de gemeenten sluiten de onderdelen uit de HIRB aan bij de behoeften op het gebied van herstructurering.

Conclusies doelbereik en doeltreffendheid
Op resultaatniveau (= ‘Beoogde aantal hectaren geherstructureerd?’) is HIRB 2014-2016 doeltreffend:
- Doelbereik: met 550 ha geherstructureerd terrein (verwacht, o.b.v. aanvragen 2014-2016) is de provinciale doelstelling (464 ha) bereikt. Daarbij dragen fysieke en procesmaatregelen veelal bij aan verbeter-de ruimtelijke kwaliteit op de terreinen in de beleving van bedrijven en gemeenten.
- Doeltreffendheid: De HIRB is ook doeltreffend op resultaatniveau, in de zin dat zonder HIRB Fysiek en Proces veel herstructureringsprojecten de afgelopen jaren waarschijnlijk niet van de grond zouden zijn gekomen. Voor HIRB Fysiek geven veel gemeenten aan dat de 25% subsidie vanuit HIRB fungeert als een ‘hefboom’, of een ‘katalysator’.
Op impactniveau (= ‘Sprake van meer banen op bedrijventerreinen?’) is het nog te vroeg om de doeltreffendheid van de HIRB 2014-2016 te evalueren:
- Economische vitaliteit, gemeten aan een groei van werkgelegenheid en/of het aantal vestigingen op bedrijventerreinen, is pas enkele jaren na het ontvangen van HIRB-gelden waarneembaar. Wat we wel kun-nen zeggen:
o Enerzijds geven gemeenten en ondernemers aan dat her-structurering bijdraagt aan de aantrekkelijkheid van terreinen als vestigingslocatie voor zittende en nieuwe bedrijven. Enke-le respondenten kennen zelfs voorbeelden van bedrijven die naar een terrein trekken of er gevestigd blijven als gevolg van een betere ruimtelijke kwaliteit na herstructurering.
o Anderzijds wijst wetenschappelijk onderzoek (naar herstruc-tureringsprojecten van bedrijventerreinen in heel Nederland) er niet op dat herstructurering op bedrijventerreinen leidt tot significante, langjarige werkgelegenheidseffecten.

3. Beleidsvarianten HIRB 2017-2019
In het nieuwe coalitieakkoord van de Provincie Noord-Holland ligt al besloten dat de HIRB 2017-2019 wordt doorgezet, en dat een deel van het budget is bestemd voor fysieke herstructurering op bedrijventerreinen. Aanvullend op de inzet op HIRB Fysiek die voor 2017-2019 vaststaat, hebben BUITEN en RIGO drie beleidsvarianten geformuleerd:

Variant 1: HIRB-klassiek duurzaam: HIRB Fysiek en Proces, met integratie van publieke investeringen in duurzaamheidsmaatregelen en digitale infrastructuur in beide. Voordeel: eenvoud.

Variant 2: HIRB-plus: ‘variant 1’ plus procesgeld voor transformatie van bedrijventerreinen. Voordeel: bijdrage aan zowel opwaardering van bedrijventerreinen als aan de woningbouwopgave in met name de MRA.

Variant 3: HIRB-plus-kantoor: ‘variant 2’ plus procesgeld voor de herstructurering en transformatie van kantoorlocaties. Voordeel ten opzichte van variant 2: bijdrage aan reductie van kantoorleegstand.

Deze varianten spelen ieder in op de gesignaleerde trends en ontwikkelingen op het gebied van werklocaties herstructurering en op de behoeften van gemeenten en eindgebruikers van terreinen (zie kader).
Een grafische weergave van de beleidsvarianten is opgenomen in figuur 4.2 in de hoofdtekst.

4. Toelichting op keuze voor beleidsvarianten
De trends en ontwikkelingen op werklocatiegebied en de toekomstige her-structureringsbehoeften van gemeenten leiden tot twee mogelijke manieren om de HIRB 2017-2019 te verbreden:
1. HIRB kan ingezet worden voor de herstructurering van andersoortige economische gebieden, bv. herstructurering van kantoorlocaties.
2. HIRB kan ook worden gebruikt om verouderde bedrijventerreinen te transformeren naar niet-werkfuncties, met name wonen.
Voor elke van beide richtingen is de behoefte en haalbaarheid besproken (zie hoofdstuk 4.3), aan de hand van de volgende vragen:
- Is er sprake van een opgave?
- Is er een logische link met het economisch beleid?
- Is er sprake van een publieke opgave en een provinciaal doel?
- Is een eventuele inzet van HIRB aanvullend op andere instrumenten?

Overwegingen die aan de drie gekozen beleidsvarianten ten grondslag liggen zijn onder meer:
- Het totale HIRB budget voor de periode 2017-2019 van € 10,5 miljoen is aanzienlijk, maar noopt in relatie tot de kosten van fysieke opgaven tot het behouden van focus een logische gedachte.
- Aangezien de toekomstige herstructureringsopgave op bedrijventerreinen in Noord-Holland minder groot is dan in voorgaande HIRB-perioden, ligt een bredere inzet die aansluit op de provinciale doelen op het gebied van regionale economie en ruimtelijke ordening voor de hand.
- We stellen voor investeringen in (publieke) duurzaamheidsmaatrege-len en digitale bereikbaarheid toe te voegen aan de HIRB.
- Duurzaamheid op private terreinen voegen we niet toe aan HIRB vanwege snelle terugverdientijd van duurzaamheidsmaatregelen (waardoor de markt makkelijker investeringen doet) en de beschik-baarheid van stimuleringsregelingen.
- We voegen transformatie van werklocaties toe aan HIRB Proces, maar niet aan HIRB Fysiek. De markt pakt fysieke herstructurering naar wonen vaak op en voor bijzondere locaties (OV-knopen) heeft de provincie reeds middelen voor transformatie naar wonen gereser-veerd.
- Van andere typen werklocaties (kantoren, winkelgebieden, glastuin-bouw, verblijfsrecreatie) is een beredeneerde keuze gemaakt om:
o Transformatie van kantorenlocaties op te nemen in HIRB Proces;
o Herstructurering van winkelgebieden buiten de HIRB te laten om-dat vooral de markt en gemeenten hier aan zet zijn;
o Herstructurering van glastuinbouw- en van verblijfsrecreatiege-bieden niet opnemen in HIRB.

Verder geven wij in overweging om een gedifferentieerd subsidiepercentage bij HIRB Fysiek te overwegen, waarbij aanvragen die hoog scoren op duurzaamheid of bedrijventerreinen op OV-knooppunt locaties een hogere bijdrage zouden kunnen krijgen. Ook vragen we extra aandacht voor duurzaam beheer (parkmanagement of een BIZ2).

Trends en ontwikkelingen economie en werklocaties:
1. Trek naar de stad; (mede daardoor) toenemende regionale verschillen in economische groei en ruimtedruk.
2. Functiemenging: mono-functionele werklocaties verkleuren; op informele (binnenstedelijke) werkmilieus wordt steeds meer gewerkt.
3. Schaalverkleining en schaalvergroting van bedrijven als divergente maar simultane bewegingen.
4. ICT-ontwikkelingen en the internet of things beïnvloeden productie- en distributieprocessen, en daarmee de kwalitatieve en kwantitatieve ruimtevraag van bedrijven.
5. Duurzaamheid: steeds meer bedrijven verduurzamen hun bedrijfsvoering;
6. Herstructureringsopgave op andere werklocaties: ook kantoor-, detailhandel-, glastuinbouw- en leisurelocaties kampen met veroudering en leegstand.

Toekomstige opgaven werklocaties en herstructurering volgens gemeenten (selectie):
- Duurzaamheid/ energie-transitie
- Transformatie van terreinen naar andere functies
- Inzet HIRB op andersoortige werklocaties

 

Media

Documents